Consiglio Grande e Generale del 14 giugno – pomeriggio

I lavori consiliari del pomeriggio hanno subìto un'accelerata, con l'esame dell'articolato del Progetto di legge “Strumenti di risoluzione delle crisi bancarie a tutela della stabilità del sistema finanziario”, presentato dai gruppi consiliari di maggioranza e sottoposto a procedura d'urgenza (come il pdl approvato in mattinata).

Il progetto di legge, come spiega la sua relazione accompagnatoria, è promosso dalla Segreteria di Stato per le Finanze, ma vi hanno lavorato i tecnici di Banca Centrale ed “è stato ampiamente discusso e condiviso da tutte le forze politiche rappresentate in Consiglio Grande e Generale, dalle organizzazioni sociali più strettamente coinvolte nella gestione dei fondi pensione e dell’Abi, Associazione bancaria sammarinese”. Nei contenuti, “introduce strumenti innovativi ed efficaci per gestire situazioni patologiche di dissesto bancario- prosegue la relazione- alternativi alla liquidazione coatta amministrativa, volti a preservare il valore dell’attività bancaria e a elevare il grado di protezione dei depositanti”. E soprattutto, con la nuova normativa “viene garantita una protezione per tutti i depositanti- prosegue il testo- che trova una sua mitigazione solo per limitate e ben delineate categorie, tra cui i soggetti che hanno concorso al dissesto della banca, con debiti verso lo Stato, residenti in giurisdizioni non cooperative in ambito internazionale”. Terminato velocemente l’esame dell’articolato e degli emendamenti, senza interventi di dichiarazione di voto, l‘intera legge è infine stata approvata all’unanimità con voto palese e la sessione consiliare straordinaria si è conclusa.

Di seguito il testo parziale della Relazione accompagnatoria al disegno di legge “Strumenti di risoluzione delle crisi bancarie a tutela della stabilità del sistema”, sottoscritta dai gruppi di maggioranza, Rf, C10 e Ssd:

“Il presente progetto di legge introduce nuovi strumenti nella gestione delle crisi bancarie affinché il risparmio dei depositanti venga maggiormente tutelato anche rispetto a quando già predisposto dalle leggi vigenti e le risoluzioni delle crisi bancarie possano essere çondotte generando il minor impatto possibile sul sistema economico. Al testo, promosso dalla Segreteria di Stato per le Finanze, hanno lavorato i tecnici di Banca Centrale ed è stato ampiamente discusso e condiviso da tutte le forze politiche rappresentate in Consiglio Grande e Generale, dalle organizzazioni sociali più strettamente coinvolte nella gestione dei fondi pensione e dell’Associazione Bancaria Sammarinese.

PREMESSA
La banca è una impresa soggetta a una regolamentazione speciale in ragione del tipo di attività svolta, fondata sulla raccolta del risparmio presso il pubblico e l’esercizio del credito, “Risparmio” cui la Repubblica riconosce un rilevante valore sociale” (come anche richiamato nell’art. 3 della Legge n. 96/2005, Statuto della Banca Centrale). Il carattere “speciale” della banca si ravvisa non solo nella conduzione ordinaria dell’attività tipica che connota- per così dire – la fisiologia della banca, ma anche quando questa entra in situazione di crisi, per la gestione della quale la legge definisce una serie di procedure straordinarie a controllo amministrativo, tra cui l’Amministrazione Straordinaria, la sospensione degli organi amministrativi per finire, nelle condizioni caratterizzate da patologie irreversibili, la Liquidazione Coatta Amministrativa (c.d. LCA).
Le banche sono quindi destinatarie di una disciplina dell’insolvenza definibile, da un lato, “amministrativa”, in quanto il loro fallimento è sottratto alla giurisdizione dei tribunali (con l’eccezione dell’unico momento giurisdizionale costituito dalla dichiarazione di insolvenza) e, dall’altro, “speciale” tenuto conto degli interventi pubblici effettuati per salvaguardare la stabilità del sistema. Le procedure sopra descritte rappresentano una modalità di trattamento delle situazioni di crisi, reversibili o meno, dell’impresa bancaria in linea con quanto previsto nella maggior parte degli altri ordinamenti statali, ma anche per mantenere immutata la fiducia che i depositanti hanno nel sistema bancario, vero cardine su cui si fonda la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso (art. 3 legge 96/2005).

In linea con queste finalità i sistemi bancari hanno nel tempo definito e quindi rivisto ed aggiornato, vari strumenti per la gestione delle crisi bancarie, di cui la presente legge rappresenta una ultima possibile evoluzione.
In particolare, il presente progetto di legge si riferisce, con le modalità di seguito descritte, alla gestione delle crisi acute dell’impresa bancaria, ossia quelle che nel quadro normativo attuale troverebbero sbocco unicamente nella Liquidazione Coatta Amministrativa. Con la presente normativa, viene garantita una protezione per tutti i depositanti che trova una sua mitigazione solo per limitate e ben delineate categorie (soggetti che hanno concorso al dissesto della banca, con debiti verso lo stato, residenti in giurisdizioni non cooperative in ambito internazionale). Al riguardo, occorre comunque ricordare che la Repubblica di San Marino ha siglato nel 2012 un accordo con l’Unione Europea (Convenzione Monetaria) che prevede il recepimento dell’aquis comunitario e quindi anche della Direttiva BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), contenente al suo interno forme di riduzione del passivo (c.d. Bail In) di derivazione europea. Il recepimento di tale direttiva è previsto nel corso del presente anno, tuttavia il Governo ha ritenuto opportuno, stante l’attuale situazione del sistema finanziario, procedere in una direzione diversa, finalizzata a garantire con pienezza tutti i depositanti, salvo appunto limitate categorie di soggetti

IL QUADRO NORMATIVO ATTUALE

Il quadro normativo attualmente vigente prevede sostanzialmente due procedimenti straordinari: l’Amministrazione Straordinaria e la Liquidazione Coatta Amministrativa. Le finalità dei due procedimenti sono fondamentalmente diverse. L’Amministrazione Straordinaria (AS), prevista dagli articoli 78 e seguenti della LISF, ha come fine principale la rimozione delle irregolarità e il risanamento della banca, a tal fine può prevedere anche la sospensione dei pagamenti e la restituzione dei beni ai terzi ma solo per un periodo transitorio. Nella AS quindi la banca è in uno stato reversibile di crisi, un obiettivo perseguito attraverso la temporanea sostituzione degli organi amministrativi e di controllo. Liquidazione Coatta Amministrativa (LCA) si attua invece quando la banca versa in una situazione irreversibile di crisi, in cui non è più possibile intervenire per la rimessa in bonis dell’istituto e quindi l’unico fine perseguito dalla procedura è l’ordinata liquidazione dell’attivo, per garantire il soddisfacimento massimo e in maniera paritaria per tutti i creditori di pari categoria (es. creditori in pre deduzione e creditori chirografari). A tal fine la procedura si apre con l’immediata, se non già presente, sospensione del pagamento delle passività e della restituzione dei beni ai terzi e può prevedere o meno, durante la procedura, la dichiarazione dello “stato di insolvenza”. Alle due diverse finalità delle procedure presentate corrispondono anche aspettative differenti circa il futuro dell’impresa che di conseguenza comportano impatti in termini di valutazione degli attivi e quindi di equilibrio economico patrimoniale. L’Amministrazione Straordinaria è basata sul concetto di “continuità aziendale”: la banca sarà rimessa in bonis per cui gli attivi della medesima sono valutati nell’ottica della continuazione dell’attività di impresa (o going concern secondo la dizione anglosassone). Nel caso della Liquidazione Coatta Amministrativa invece viene meno il principio della continuità aziendale e gli attivi della banca sono valutati secondo criteri di smobilizzo dei beni (o pronto realizzo – gone concern). Tale principio comporta una nuova valutazione di tutti i beni, anche se già valutati in sede di AS, con criteri liquidatori e, quindi, di conseguenza l’insorgere di maggiori rettifiche di valore che possono determinare od aggravare un eventuale deficit di bilancio, inteso come situazione nella quale esiste un attivo di valore inferiore al passivo. In particolare, nel caso di una LCA tutti i beni che non hanno un proprio valore di mercato, come ad esempio i crediti di imposta, sono oggetto di svalutazioni importanti che possono arrivare anche ad azzerare il valore del bene, ma come detto anche i medesimi beni già oggetto di svalutazioni in una AS dovrebbero a loro volta essere nuovamente svalutati, determinando di fatto un decremento sostanziale delle possibilità dei depositanti di poter accedere ai propri fondi, per effetto di una sostanziale insussistenza parziale dell’attivo.

Per le ragioni sopra esposte, negli ultimi tempi le normative bancarie degli stati occidentali, in particolare quelli europei, si sono orientate verso strumenti diversi di gestione delle crisi, determinando un ampliamento delle possibilità di intervento, ad oggi un ulteriore elemento rilevante in tale contesto è la progressiva perdita di fiducia dei depositanti nelle banche in generale, non quindi solo a San Marino. In tale contesto anche una situazione di crisi reversibile, gestibile quindi con una Amministrazione Straordinaria, può divenire per effetto della mancanza di fiducia e del conseguente ritiro dei depositi, una situazione irreversibile che conduce alla Liquidazione Coatta Amministrativa.

Il complesso delle dinamiche sopra esposte ha reso quindi opportuno l’intervento che vari Stati hanno già deciso, introducendo strumenti di gestione delle crisi bancarie maggiormente efficienti, in grado quindi di ridurre gli effetti negativi per gli stakeholders delle stesse, con particolare riferimento a depositanti e dipendenti.

I PRINCIPI CARATTERIZZANTI LA NUOVA LEGGE

Per finalità di chiarezza espositiva, di seguito sono esposti in via preliminare alcuni principi qualificanti l’articolato di legge, in quanto particolarmente importanti per comprenderne le finalità e le modalità applicative. Uno dei primi principi alla base della normativa sulla risoluzione è rappresentato dalla volontà di garantire la massima protezione ai depositanti, come già esposto ed oggetto di qualificazione di dettaglio in seguito, grazie all’ampio intervento dello Stato, sui piani finanziario e fiscale. Tenuto conto di tale impegno da parte dello Stato, la legge rafforza i presidi di controllo e di repressione, pur nel rispetto della normativa vigente, per i soggetti che hanno concorso al dissesto, al fine di non agevolare fenomeni di “azzardo morale”, spiegati dalla letteratura economica come la situazione in cui un soggetto è disposto ad assumere più rischi qualora le eventuali perdite patrimoniali che ne dovessero conseguire non ricadono su chi ne ha deciso l’assunzione. Il concetto di “dissesto” è alla base della normativa in esame e costituisce, per il quadro normativo esistente in materia bancaria, un istituto nuovo. Il dissesto è previsto nella normativa in tre forme, anche alternative tra loro: un livello di attività inferiore a quello delle passività, che presuppone un azzeramento del capitale ed un deficit patrimoniale;
l’impossibilità della banca di pagare le proprie passività alla scadenza;
il mancato rispetto dei requisiti per il mantenimento dell’autorizzazione a seguito di perdite subite o previste, tali da azzerare il patrimonio di vigilanza. Le tre forme di manifestazione del dissesto sono peraltro contemperate dalla possibilità di un intervento tempestivo per ripristinare l’equilibrio patrimoniale, di liquidità o, nel terzo caso, in presenza di un piano di riallineamento approvato dalla Banca Centrale. In tali casi il dissesto viene assorbito e la procedura di Risoluzione non si attiva.

I primi due presupposti sono tra quelli previsti anche per la procedura, alternativa alla Risoluzione, di Liquidazione Coatta Amministrativa, così come previsto all’art. 85 della Legge 165/2005 (LISF) qualora gli elementi alla base dell’Amministrazione Straordinaria (art. 78 della LISF) siano di “eccezionale gravità.

Per quanto concerne le modalità di attuazione della Risoluzione, appare rilevante evidenziare che tale istituto può essere attivato dalla Banca Centrale nell’ambito dell’esercizio delle funzioni di vigilanza, quindi non necessariamente per una banca già sottoposta all’Amministrazione Straordinaria, al pari di quanto previsto dalla legge (art. 85 della LISF) anche per la Liquidazione Coatta Amministrativa. 5

L’attuazione della Risoluzione segue un principio cardine di particolare importanza: la rimozione del deficit patrimoniale costituisce l’elemento di partenza da cui scaturiscono tutti gli elementi della procedura, in assenza del quale o in presenza di elementi che non rimuovono in maniera effettiva il deficit di capitale, l’intera procedura di Risoluzione non può attivarsi e la banca ha come unica prospettiva la Liquidazione Coatta Amministrativa.

La rimozione del deficit patrimoniale viene eseguita tramite un intervento dello Stato con una procedura che prevede il passaggio in Commissione Finanze, per un vaglio politico che autorizza l’intervento finanziario per la predetta rimozione. La presenza di un deficit patrimoniale determina, preliminarmente, un immediato azzeramento del capitale sociale e con questo dei diritti di voti degli azionisti, che quindi vengono esclusi dalla procedura di Risoluzione. Gli strumenti della Risoluzione, espressi all’art. 3, sono applicati (individualmente o in combinazione tra loro) solo a seguito della rimozione del deficit e quindi su una banca in possesso di un attivo di qualità ed in grado di rimborsare il passivo. Tra i cardini della procedura di Risoluzione assume rilevanza il concetto di interesse pubblico, che viene rilevato all’art. 4 comma 8, per indicare come nei ricorsi giurisdizionali amministrativi previsti ai sensi del precedente comma 7, sia presunto fino a prova contraria che la “sospensione dei provvedimenti sarebbe contraria all’interesse pubblico”. Inoltre nel successivo comma 9 del medesimo articolo è prevista la possibilità per il giudice di annullare il provvedimento lasciando “… impregiudicati gli atti amministrativi adottati o i negozi giuridici posti in essere dalla BCSM sulla base del provvedimento annullato”. Infine, sempre nel medesimo articolo, il comma 10 prevede che l’Autorità di Vigilanza possa ottenere dal giudice la sospensione di ricorsi amministrativi per “… un periodo congruo al perseguimento degli obiettivi della risoluzione”.
(…) In conclusione, l’articolato sottoposto all’esame dell’Aula introduce strumenti innovativi ed efficaci per gestire situazioni patologiche di dissesto bancario, alternativi alla liquidazione coatta amministrativa, volti a preservare il valore dell’attività bancaria e a elevare il grado di protezione dei depositanti”.