Codice degli Appalti: riforma in mezzo al guado. Ecco un primo bilancio

A 500 giorni dalla nascita ci sono tanti provvedimenti attuativi ancora all'esame di Governo, Anac e ministeri.

ROMA – Il nuovo codice degli appalti è una riforma a metà. A 500 giorni dalla nascita ci sono tanti provvedimenti attuativi ancora all’esame di Governo, Anac e ministeri. Un tema delicatissimo da cui dipende il 15% della spesa pubblica. Molte le critiche che in questi mesi sono arrivate non solo da chi lavora con la pubblica amministrazione ma anche dal sistema economico. Perché, dicono, la piega marcatamente anticorruttiva delle nuove norme, con il carico di procedure e atti amministrativi che soffocano le pubbliche amministrazioni, rischia di penalizzare le imprese oneste, senza scalfire quelle riconducibili alla criminalita’ organizzata o alle aree grigie della illegalità. Se ne parlerà domani al convegno ‘Il codice dei contratti pubblici. Un primo bilancio alla luce del correttivo’ che si svolgerà a Roma alle 15 nella sede del Tar del Lazio (via Flaminia 189). Interverranno Carmine Volpe, presidente del Tar del Lazio; il professor Gianluca Maria Esposito, ordinario di Diritto amministrativo e direttore della Scuola Anticorruzione e appalti pubblici dell’universita’ di Salerno e il professor Giuseppe Morbidelli, ordinario di Diritto Amministrativo a La Sapienza di Roma.

FLICK: LOTTA A CORRUZIONE NON SIA SOLO BUROCRAZIA

“Dopo le stragi degli anni Novanta si è fatto parecchio contro la criminalità organizzata, anche se non basta mai, ma non si è fatto altrettanto nei confronti della criminalità economica e della corruzione. Fino al 2012 non si è attuata alcuna prevenzione e anzi si sono fatti passi indietro, per esempio quando nel 2001 è stato svuotato il reato di falso in bilancio, reintrodotto solo due anni fa. Adesso però si sta compiendo una svolta: penso ad esempio all’Anac, anche se le sono stati attribuiti molteplici, troppi compiti; penso al codice antimafia, che ha preso di petto la dimensione patrimoniale ed economica della criminalità organizzata; penso al codice degli appalti”. Per Giovanni Maria Flick, Presidente emerito della Corte Costituzionale, “è necessario occuparsi di questi problemi a fondo perché finora si è fatto poco e in alcuni settori quasi nulla, o per ragioni di immagine”.

Intervistato dall’agenzia Dire, l’ex ministro della Giustizia osserva: “Tra criminalità organizzata e corruzione ci sono dei legami molto stretti: la prima spesso utilizza la corruzione e se non basta usa altri metodi più violenti e ‘persuasivi’ ma questo non vuol dire che siano la stessa cosa; sono due realtà diverse e vicine che si danno una mano e sono collegate con un’altra criminalità altrettanto pericolosa, quella economica. Resta però una differenza fondamentale: la criminalità organizzata vive e prolifera sulla violenza e sull’intimidazione; la corruzione prende vita dalla negoziazione illecita: vi sono molti punti di contatto che suggeriscono di usare in parte per entrambe gli stessi metodi di investigazione, ma non si può ritenere che siano la stessa cosa”.

Come si può combattere più efficacemente la corruzione?

“La strategia contro la corruzione è una strategia che punta molto sulla concorrenza, sulla par condicio- risponde Flick- è giusto, però bisogna avere attenzione e ricordarsi che lotta alla corruzione non è solo lotta per la concorrenza, ma è un discorso di legalità più ampio; altrimenti rischiamo il paradosso di trasformare il contrasto alla corruzione in un discorso per liberarsi di concorrenti fastidiosi e riduciamo tutto a una logica soltanto di mercato e di profitto”. Per Flick “si può cercare di contrastare la corruzione introducendo controlli e obblighi per la Pubblica amministrazione prevalentemente formali e burocratici, ma così si rischia di complicare la prevenzione: per la Corte dei conti i controlli sono troppi e disomogenei, rischiano di costare molto di più dei risultati che offrono”. Quindi, avverte, “rischiamo di costruire un meccanismo di prevenzione privatizzata che è essenzialmente burocratico e che guarda più alla procedura che ai risultati. Siamo abituati a praticare controlli che guardano al procedimento: il funzionario rispetta le regole ma non guarda con sufficiente attenzione ai risultati. Non basta guardare la forma, c’è anche la sostanza”. C’è anche un altro aspetto: “Uno dei problemi più rilevanti in materia di criminalità organizzata è la sovrapposizione tra economia legale e illegale o l’infiltrazione di quest’ultima nella prima: penso alla trasformazione di troppe imprese che sotto apparenza lecita riciclano proventi illeciti. Per evitare che venga inquinato il sistema economico- dice Flick- bisogna cercare di distinguere le situazioni in cui l’impresa economica legale è sana e quelle in cui è sana solo in apparenza e si alimenta con proventi da criminalità organizzata, magari attraverso l’attività di intermediari apparentemente rispettabili. Bisogna perciò rafforzare e applicare prima di tutto le regole di ‘corporate governance’ che presidiano lo svolgimento dell’economia legale per cogliere i sintomi della presenza e della penetrazione in essa di un’economia illegale”.

ESPOSITO (UNIV. SALERNO): HA RAGIONE FLICK, NORME OSCURE

“Sui principi siamo tutti d’accordo, ma alla resa dei conti il meccanismo dei contratti pubblici resta oscuro, troppe procedure e troppe incognite non ancora risolte. Concordo con Giovanni Maria Flick, Presidente emerito della Corte Costituzionale, quando richiama alla sostanza del fenomeno, e all’urgenza di guardare dietro alla forma delle cose”. Così il professor Gianluca Maria Esposito, ordinario di Diritto amministrativo e Direttore della Scuola anticorruzione dell’Università di Salerno, interpellato in vista del convegno su ‘Il codice dei contratti pubblici. Un primo bilancio alla luce del correttivo’. L’approccio del legislatore, spiega Esposito, “è invece più funzionale alla procedura che al risultato, e questo mette a rischio la finalità stessa delle norme che non si può ridurre alla mera legalità, ma va identificata nella realizzazione dei fini più complessivi dell’ordinamento: crescita, occupazione, competitività. Il Codice degli appalti e’ parte di un puzzle normativo che per complessità sfida qualsiasi giudice, interprete o giurista: certamente le imprese hanno bisogno si semplicità e di semplificazione”.

Un problema anche sul ruolo dell’Anac?

“E’ una super autorità di polizia, che oggi dà la misura di un assedio delle imprese: concordo con le esigenze della lotta alla corruzione, che Cantone ha storicamente colto in pieno, ma le imprese non corrotte rischiano di pagare il conto due volte. Anzitutto perché si vedono surclassate da operatori fuori legge, e questo riguarda la corruzione ma anche l’evasione fiscale, che significa che chi viola la legge ha meno costi da sopportare. In secondo luogo perché la strada per aggiudicarsi un contratto pubblico è piena di ostacoli: procedure troppo lunghe e con costi (anche contenziosi) insostenibili. Senza considerare che le misure di prevenzione oggi applicabili in base al codice antimafia potrebbero causare danni economici irreparabili ad imprese che se mai, a distanza di anni, si dimostrano totalmente innocenti”.

Per quanto riguarda le nuove norme del codice degli appalti, per il professor Gianluca Maria Esposito, ordinario di Diritto amministrativo e direttore della Scuola anticorruzione dell’Università di Salerno, “le procedure sono largamente rigide, mentre molti obiettivi strategici richiederebbero procedure flessibili, vestiti su misura, idonei a coinvolgere le imprese, il sistema bancario, i tecnici. Il Sud con i suoi gap non è contemplato in nessuna procedura di programmazione e affidamento dei contratti, il che dimostra un limite ovvero immaginare la stessa soluzione per due Italie diverse, quella più forte e quella più debole”. Ovviamente a due anni dal nuovo codice, prosegue Esposito, “non si può pensare ne’ ad un terzo codice ne’ ad un correttivo del correttivo: la strada delle linee guida mi sembra l’unica sensata, ma è necessario che arrivino presto e che siano ispirate alla massima semplificazione e chiarezza. Auspico poi che si arrivi a ripensare una norma come la ‘legge obiettivo’, che abbia la finalità di rilanciare la programmazione strategica delle grandi opere, ovviamente migliorata e semplificata rispetto al passato sia nelle procedure sia nei meccanismi e tempi di attuazione”.

PANUCCI (CONFINDUSTRIA): LE IMPRESE NAVIGANO A VISTA

“Confindustria ha espresso un giudizio positivo sulla riforma del Codice dei contratti pubblici, che contiene diversi aspetti innovativi potenzialmente in grado di offrire una grande opportunità di trasformazione del mercato della domanda pubblica”. Lo sottolinea Marcella Panucci, direttore generale di Confindustria, interpellata dalla Dire in vista del convegno su “Il codice dei contratti pubblici. Un primo bilancio alla luce del correttivo” che si svolgerà domani a Roma alle 15 nella sede del Tar del Lazio (via Flaminia 189). Per Panucci l’apprezzamento degli imprenditori riguarda soprattutto “l’intento semplificatorio della riforma”. Un passaggio ulteriore, osserva, “a nostro avviso determinante, dovrebbe essere la semplificazione delle procedure decisionali a monte della fase di gara, da cui dipende il pieno utilizzo delle cospicue risorse economiche già rese disponibili dal Governo con una pianificazione di opere e risorse a lungo termine”. Da parte di Confindustria c’è “un senso di grande equilibrio, tenendo conto del fatto che siamo ancora in un work in progress e che molto dipenderà dal completamento delle linee guida e dei provvedimenti attuativi. Quello che possiamo affermare con certezza è che oggi le imprese navigano a vista a causa di un assetto normativo in continua definizione” sottolinea Panucci. Per quanto riguarda invece il Codice Antimafia, il giudizio è in chiaroscuro. Questo perchè ha esteso alla corruzione l’applicabilità di un istituto le misure di prevenzione patrimoniali, ribadisce la dg, che “il nostro ordinamento prevede come misura eccezionale per depotenziare le organizzazioni mafiose. Come abbiamo segnalato in diverse occasioni, riteniamo che questa previsione non sia stata adeguatamente ponderata e abbia un fondamento giuridico molto discutibile. L’ennesimo esempio dell’utilizzo dello strumento penale come ordinario meccanismo di regolazione economica, invece che come ‘extrema ratio’. Se l’obiettivo del legislatore era di rafforzare il contrasto alla corruzione- sottolinea- è stato utilizzato un mezzo inadeguato: lo stesso Presidente Cantone ha dichiarato che l’applicazione delle misure di prevenzione ai reati contro la pubblica amministrazione è inutile e inopportuna”, conclude Panucci.

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MORBIDELLI: NORME ANCORA MISTERIOSE, SERVE CHIAREZZA

“Al momento i dati ci dicono che i contratti sono in diminuzione, quindi il mercato è in crisi perché la materia è stata ulteriormente complicata e si attende che si formi una giurisprudenza”. Giuseppe Morbidelli, ordinario di Diritto amministrativo presso l’università degli studi La Sapienza, fotografa lo stato dell’arte dopo l’approvazione del Codice degli appalti e del successivo correttivo. Morbidelli giovedì tirerà le conclusioni del convegno ‘Il codice dei contratti pubblici. Un primo bilancio alla luce del correttivo’. In un’intervista all’agenzia Dire osserva: “Le amministrazioni sono molto caute nell’esaminare e affrontare i nuovi istituti”, perché “molti settori attendono le linee guida dell’Anac, e quindi si aspetta a fare le gare. Là dove le linee guida ci sono le si interpreta, poi ovviamente c’è la legge da interpretare. Ma le linee guida sono necessarie per esplicitare il significato più o meno misterioso di queste norme“. Per ora Morbidelli plaude al Commentario di dottrina e giurisprudenza pubblicato da Utet: “Hanno fatto bene a fare un commentario, è utilissimo, tutti cercano ancoraggi e punti di riferimento, qualcuno che spieghi l’arcano di queste norme”. Quello sul Codice degli appalti, precisa, “non è un giudizio negativo, ma è una materia in cui c’è un’amplissima conflittualità: ci sono incertezze naturali quando si cambia una normativa, si aspetta la corretta interpretazione. Si sperava che con le linee guida arrivassero chiarimenti, per ora hanno suscitato altre incertezze”. Di cosa hanno bisogno la Pubblica amministrazione e le imprese? “Di due cose- risponde Morbidelli- che queste linee guida vengono fatte il prima possibile e siano il più chiare possibile e poi che anche la giurisprudenza dia indirizzi univoci. Abbiamo bisogno di una convergenza virtuosa tra Anac e giurisprudenza”.

CANNAVO’ (FEDERMANAGER): POSITIVO, MA SERVE TEMPO

“Le innovazioni sono in sè positive perché mettono in moto il sistema economico”, ma “quando i cambiamenti sono forti ci vuole sempre un po’ tempo di assestamento”. Paolo Cannavò, componente della commissione Politiche industriali di Federmanager, valuta positivamente l’impatto del nuovo codice degli appalti. Intervistato dall’agenzia Dire, Cannavò osserva: “Il codice degli appalti è talmente importante che l’auspicio comune è che trovi un assetto stabile il prima possibile. Al momento ci sono correnti di pensiero che immaginano altri correttivi, altre precisazioni. Il mio auspicio- aggiunge- è che la forma definitiva resti questa, ma se ci sono delle correzioni da fare che questo avvenga il prima possibile per dare certezza a mercato, cultura, imprenditori”. Per Cannavò “tutte le innovazioni forti hanno luci e ombre, è necessario capire se questa è la forma definitiva, consolidata, che resta tale in tempi medio lunghi, per permettere a tutti gli attori di riposizionarsi”.